کارکردهای متناقض سازمان تأمین اجتماعی

کارکردهای متناقض

سازمان تأمین اجتماعی

بابک پاکزاد

قبل از آن که به موضوع اصلی که همان عملکردهای متناقض سازمان تأمین اجتماعی است بپردازم لازم است تعریفی قابل قبول از مقوله‌ی تأمین اجتماعی ارائه دهم. مفهوم کلی تأمین اجتماعی در قالب سنتی آن در استانداردهای مختلف سازمان بین‌المللی کار (ILO) گنجانده شده است. بر اساس توصیه نامه‌ی شماره ۶۷ مصوب سال ۱۹۴۴ طرح‌های حمایتی باید به گونه‌ای پیش‌بینی شوند که در رفع نیازمندی‌های افراد مؤثر بوده و سطح درآمد متعارفی را برای آنان در موارد از کار افتادگی٬ بازنشستگی٬ و فوت تأمین نمایند. در این شرایط٬ تأمین درآمد می‌بایست تا حد ممکن بر اساس بیمه‌های اجباری سازماندهی گردیده و در مواردی که افراد در چارچوب بیمه‌های اجتماعی اجباری تحت پوشش قرار نگرفته‌اند از طریق کمک‌های اجتماعی صورت پذیرد. در این راستا توصیه نامه‌ی شماره ۶۹ پیشنهاد می‌نماید که خدمات درمانی باید از طریق بیمه‌های اجتماعی و یا خدمات تکمیلی در قالب کمک‌های اجتماعی و یا خدمات درمانی همگانی ارائه گردد.

مقاوله نامه‌ی شماره ۱۰۲ مصوب سال ۱۹۵۶ خدماتی را که از طریق بیمه‌های اجتماعی ارائه می‌شود مشخص نموده است این موارد عبارتند از ارائه‌ی خدمات درمانی٬ پرداخت مزایا در موارد بیماری٬ بیکاری٬ بازنشستگی٬ حوادث ناشی از کار٬ کمک عائله‌مندی٬ بارداری٬ ازکارافتادگی و فوت.

در رابطه با اهداف کنونی می‌توانیم برای معرفی خدماتی که از طریق سیستم بیمه‌های اجتماعی ارائه می‌شود از تعریف گسترده‌تری به شرح زیر استفاده نماییم:

الف: پیش‌بینی مزایا برای افراد و اعضای خانواده‌ی آنان.

ب: ارائه‌ی خدمات از طریق برنامه‌های دولتی و یا اجتماعی.

ج: حمایت در برابر پایین بودن سطح زندگی.

د:حمایت در صورت وقوع برخی از خطرات اصلی.

در اولین بخش این تعریف تصریح شده است که افراد در تأمین اجتماعی دارای حقوق معینی هستند. دومین بخش وابستگی به جامعه را در تأمین اجتماعی مشخص می‌نماید٬ بدین معنا که از طریق برنامه‌های حمایتی دولتی و یا اجتماعی که غالباً اختیاری است٬ خدمات ارائه می‌گردد. سومین بخش مشخص می‌نماید که هدف تأمین اجتماعی حمایت است٬ از این رو مقررات اجرایی آن با سیاست‌هایی که برای ارتقاء اشتغال و خدمات اجتماعی اتخاذ می‌گردد متفاوت است: و بالاخره این تعریف مشخص می‌نماید که تأمین اجتماعی را نباید صرفاً بر پایه‌ی پرداخت مزایای نقدی و غیر نقدی مورد توجه قرار داد بل‌که باید مخارج خدمات درمانی و پاره‌ای نیازهای اساسی مانند آموزش٬ مسکن و تغذیه را نیز در این مجموعه گنجانید.

یکی از مشکلات اساسی که تأمین اجتماعی در سطح جهان با آن مواجه است این است که بیش از نیمی جمعیت جهان (کارگران و افراد تحت تکفل آنان) از هر نوع حمایت اجتماعی دولتی بی‌بهره‌اند. یعنی علاوه بر این که تحت پوشش طرح بیمه‌های اجتماعی قرار ندارند بل‌که توسط طرح کمک‌های اجتماعی که از طریق سیستم مالیاتی اداره می‌شوند نیز حمایت نمی‌شوند.

در کشورهای حاشیه‌ی صحرا و جنوب آسیا پوشش تأمین اجتماعی کارکنان شاغل در بخش دولتی بین ۵ الی ۱۰ درصد کل جمعیت شاغل برآورد شده که این درصد نیز رو به کاهش است. در هندوستان به طور مثال در اواسط دهه‌ی ۹۰ کم‌تر از ۱۰ درصد کارگران تحت پوشش حمایت‌های سازمان یافته قرار داشتند در حالی که در دهه‌ی ۸۰ این رقم بیش از ۱۳ درصد بود.

در آمریکای لاتین پوشش تقریباً بین ۱۰ درصد و ۸۰ درصد است که تقریباً رو به کاهش است. دامنه‌ی پوشش عموماً در آمریکای جنوبی بالا و در آمریکای مرکزی پایین است. در جنوب و جنوب شرقی آسیا٬ دامنه‌ی پوشش بین ۱۰ درصد و ۱۰۰ درصد متغیر است ولی کلاً رو به افزایش است. در اغلب کشورهای اروپایی که از نظر اقتصادی در مرحله‌ی انتقالی هستند دامنه‌ی پوشش بین ۵۰ الی ۸۰ درصد در نوسان است حال آن که در اکثر کشورهای توسعه‌یافته دامنه‌ی پوشش عملاً ۱۰۰ درصد است. بنا بر آمار چند سال پیش در ایران حدود ۵ میلیون حقوق بگیر تحت پوشش خدمات سازمان تأمین اجتماعی قرار دارند. البته باید توجه داشت که آمار فوق کمی است و هیچ اطلاعی پیرامون کیفیت و چگونگی ارائه‌ی خدمات در اختیار نمی‌گذارد. حال که به چشم‌اندازی تقریباً شفاف از مفهوم تأمین اجتماعی و وضعیت کنونی آن در جهان دست یافتیم می‌توان به موضوع اصلی یعنی کارکردهای متناقض سازمان تأمین اجتماعی پرداخت سازمان تأمین اجتماعی با توجه به کثرت افراد تحت پوشش و فعالیت‌های گسترده و متنوع خود به تأسیس شرکت‌ها و مؤسسات اقماری متعدد با وظایف و اهداف مختلف اقدام کرده است. شرکت‌ها و مؤسسات وابسته به تأمین اجتماعی عبارتند از:

شرکت خانه سازی ایران( مسئولیت محدود)
شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (سهامی خاص)
شرکت مشاور مدیریت و خدمات ماشینی تأمین اجتماعی
مؤسسه‌ی عالی پژوهش تأمین اجتماعی
شرکت کار و تولید
شرکت خدماتی کار و تأمین
مؤسسه‌ی حسابرسی تأمین اجتماعی
مؤسسه‌ی املاک و مستغلات
بانک رفاه کارگران

شرح وظایف ۶ شرکت از ۹ شرکت و مؤسسه‌ی فوق٬ آن‌ها را در جایگاه کارفرما و یا سرمایه‌گذار قرار می‌دهد برای مثال در توضیح فعالیت‌های شرکت خانه سازی ایران آمده است که این فعالیت‌ها به دو بخش تقسیم می‌شود. در بخش اول٬ شرکت خانه سازی ایران به صورت طراح و ناظر پروژه‌های ساختمانی فعالیت می‌کند و در بخش دوم خود به عنوان مجری این پروژه‌ها وارد عمل می‌گردد. در این دو نوع فعالیت٬ شرکت خانه سازی٬ علاوه بر رفع نیازهای ساختمانی سازمان٬ طراحی و اجرای پروژه‌های سازمان‌ها و نهادهای دیگر وحتی بخش خصوصی را تقبل می‌کند.

هم‌چنین اصلی‌ترین فعالیت‌های شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (سهامی خاص) بدین شرح اعلام گردیده است:

سرمایه‌گذاری و مشارکت در آن دسته از بخش‌های صنعتی٬ بازرگانی٬ کشاورزی و معادن که جایگاه ویژه‌ای در توسعه‌ی اقتصادی کشور دارد و از نرخ بازدهی مناسبی برخوردار است.
سرمایه‌گذاری کوتاه مدت و میان‌مدت در سهام شرکت‌های تولیدی از جمله سهام شرکت‌های پذیرفته شده در بورس و اوراق بهادار تهران. و
مدیریت بر آن دسته از شرکت‌های صنعتی و کشاورزی و ساختمانی و بازرگانی که سهام آن‌ها عمدتاً متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و یا شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی است.

یکی از فعالیت‌های شرکت مشاور مدیریت و خدمات ماشین تأمین اجتماعی تصمیم‌گیری در زمینه‌ی تأسیس یا انحلال مؤسسات وابسته ومشارکت در آن دسته از مؤسسات خدمات تولیدی و تجاری است که با موضوع فعالیت این شرکت مرتبط باشد.

همچنین از مهم‌ترین وظایف شرکت کار و تولید می‌توان به مواردی چون:

خرید و فروش سهام و سایر اوراق بهادار از طریق سازمان بورس و اوراق بهادار از طریق سازمان بورس و اوراق بهادار یا خارج از آن. و
سرمایه‌گذاری٬ خرید٬ اداره٬ احداث٬ توسعه٬ تکمیل٬ فروش٬ واگذاری و اجاره‌ی واحدهای تولیدی٬ صنعتی٬ معدنی٬ کشاورزی٬ ساختمانی٬ خدمات انتفاعی و بازرگانی و هرگونه اموری که با فعالیت‌های فوق در ارتباط باشند٬ اشاره کرد.

مؤسسه‌ی حسابرسی تأمین اجتماعی نیز فعالیت‌های خود را به دو بخش تقسیم کرده۱) تأمین نیازهای اساسی سازمان تأمین اجتماعی در بخش‌ها و واحدهای وابسته ۲) فعالیت برون سازمانی به شرط عدم ایجاد اختلال در انجام وظایف مؤسسه نسبت به سازمان در زمینه‌های حسابرسی٬ بازرسی و ارائه‌ی خدمات مالی و مشاوره٬ مدیریت و تدوین و تعمیم اصول و ضوابط حسابداری و حسابرسی مورد نیاز.

همچنین از مهم‌ترین وظایف شرکت خدماتی کار و تأمین می‌توان به:

انجام کارهای خدماتی و تدارکاتی و نظافتی و بازرگانی برای بیمارستان‌ها و اداره‌های متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و سایر اداره‌ها و بیمارستان‌های دولتی و خصوصی. و
تصمیم‌گیری در زمینه‌ی تأسیس و انحلال مؤسسات یا مشارکت در آن دسته از مؤسسات خدماتی که با موضوع فعالیت این شرکت مرتبط باشند اشاره کرد.

بنا به تعریف٬ هدف تأمین اجتماعی حمایت است. پرسش این جاست که زمانی که سازمان تأمین اجتماعی و شرکت‌ها و مؤسسات اقماری‌اش در نقش سرمایه‌گذار یا کارفرما ظاهر می‌شوند تا چه اندازه کارکردهای حمایتی که هدف تأمین اجتماعی است رعایت و در نظر گرفته می‌شود؟

نگارنده بر این عقیده است که در ایران تفکیک نقش‌های مذکور (نقش حمایتی٬ نقش کارفرمایی٬ نقش سرمایه‌گذاری) و نظام بوروکراتیک بیمار٬ نقش حمایتی سازمان تأمین اجتماعی را تضعیف و نقش کارفرمایی و سرمایه‌گذاری آن را تقویت می‌کند. در حال حاضر سازمان تأمین اجتماعی یکی از بزرگ‌ترین کارفرمایان و سرمایه‌گذاران کشور محسوب می‌شود. از آن جا که هدف تأمین اجتماعی حمایت است. سازمان تأمین اجتماعی نباید به هنگام اتخاذ نقش کارفرما یا سرمایه‌گذار فقط به کارکردهای کارفرمایی و سرمایه‌گذاری خویش توجه کرده تا به هر بهایی منابع سازمان را افزایش دهد و سپس با تمرکز منابع در دست یک نظم بوروکراتیک بیمار یا جریان آن را منحرف کرده و یا حرکت آن به سمت اهداف مورد نظر را مسدود کند. شرکت‌ها و مؤسسات تابعه‌ی تأمین اجتماعی برای برعهده گرفتن نقش کارفرما و یا سرمایه‌گذار با هیچ محدودیت خاصی مواجه نیستند و تنها ملاحظات٬ مربوط به سود و زیان است که حتا در همین مورد هم به درستی عمل نشده. برای مثال شرکت خدماتی کار و تأمین بنا به شرح وظایف خویش می‌تواند با مؤسسات خدماتی که با موضوع فعالیت این شرکت مرتبط هستند دست به فعالیت مشترک زده و با آن‌ها شریک یا به آن ها خدمات دهد یا از آن‌ها خدمات بگیرد. از آن جایی که این شرکت انجام کارهای خدماتی و تدارکاتی و نظافتی و بازرگانی برای بیمارستان‌ها و اداره‌های متعلق به تأمین اجتماعی و سایر اداره‌ها و بیمارستان‌های دولتی و خصوصی را برعهده دارد و از آن جا که شرکت‌های پیمانکاری نیز همان خدمات شرکت کار و تأمین را انجام می‌دهند؛ این شرکت می‌تواند بنا به شرح وظایف خویش با شرکت‌های مذکور دست به فعالیت مشترک بزند. لازم به ذکر است که شرکت‌های پیمانکاری٬ کار واسطه‌گری نیروی کار را برعهده دارند و از این طریق پول‌های کلانی به جیب می‌زنند و یکی از عوامل کاهش سطح زندگی طبقه‌ی کارگر محسوب می‌شوند.

تا شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (شستا) زمانی که به عنوان یک سرمایه‌گذار قدرتمند در سازمان بورس و اوراق بهادار به خرید سهام شرکت‌ها اقدام می‌کند به جز ملاحظات مربوط به سود و زیان هیچ شرط دیگری برای سرمایه‌گذاری ندارد.

و به این ترتیب کارکرد متناقض تأمین اجتماعی بر ملا می‌شود. سازمان تأمین اجتماعی که منبع درآمدش کسر مبلغی از حقوق کارگران و کارمندان و حقوق بگیران تحت پوشش٬ در ازای ارائه‌ی خدمات است طبق تعریفِ خود برای حفظ ارزش اندوخته و سرمایه‌ی بیمه شدگان در این سازمان ناگزیر از سرمایه‌گذاری و به کار انداختن پول است. اما به دلیل تفکیک نقش‌های حمایتی٬ کارفرمایی و سرمایه‌گذاری٬ ممکن است این سرمایه در شرکت‌هایی به کار افتد که در آن حقوق کارگران و کارمندان رعایت نشود.

این در حالی است که سازمان تأمین اجتماعی به عنوان یک سرمایه‌گذار قدرتمند از مزیت نسبی برخوردار بوده و بر همین اساس می‌تواند برای سرمایه‌گذاری٬ شرط و شروط قائل شود. طبعاً این شرط و شروط باید هم‌ساز با هدف تأمین اجتماعی بوده یا حداقل با آن در تناقض نباشد. البته مشروط کردن سرمایه‌گذاری به عواملی خارجی از ملاحظات سود و زیان٬ ممکن است جایگاه تأمین اجتماعی را به عنوان یک سرمایه‌گذار نسبت به رقبا تضعیف کند. اما من بر این باور هستم که از آن جا که سازمان تأمین اجتماعی هم‌اکنون مالک تعداد زیادی از واحدهای تولیدی٬ صنعتی٬ خدماتی و بازرگانی است و از آن جا که حجم بسیار زیادی از معاملات میان شرکت‌ها صورت می‌گیرد. سازمان تأمین اجتماعی می‌تواند ضرر ناشی از شرط و شروط را از طریق ارائه‌ی محصولات اولیه مورد نیاز شرکت تولیدیِ قابل سرمایه‌گذاری با قیمت کم‌تر٬ جبران کرده و مزیت نسبی از دست رفته در میان رقبا را از نو به دست آورد و در حالی که مقبولیت لازم را برای حرکت در بازار کسب کرده از اصول خود یعنی کارکردهای حمایتی نیز منحرف نشود.لازم به تذکر است که در صورت رعایت شروط سازمان تأمین اجتماعی مبنی بر رعایت حقوق کارگران٬ کارمندان٬ و حقوق‌بگیران٬ دیگر نمی‌توان ارائه‌ی محصولات مورد نیاز شرکت تولیدی مورد نظر با سود کم را به حساب ضرر گذاشت چرا که این اقدام به هدف تا‌ٔمین اجتماعی که همانا کارکردهای حمایتی باشد جامه‌ی عمل پوشانده است.

از سوی دیگر سازمان تأمین اجتماعی تا امروز توانسته است با ایجاد سازمان‌های اقماری٬ نهادهایی را سر و سامان دهد که علاوه بر ارائه‌ی خدمات به سازمان تأمین اجتماعی٬ قادرند به سازمان‌های دولتی و خصوصی دیگر نیز خدماتی ارائه کنند. به همین جهت سازمان می‌تواند از اعتبار خویش استفاده کرده و به کلیه‌ی شرکت‌های خصوصی و دولتی پیشنهاد کند در صورت ارائه‌ی مزایای نقدی و غیر نقدی به کارگران٬ کارمندان و حقوق بگیران و ارائه‌ی تسهیلات جانبی به آن‌ها٬ سازمان به همان میزان خدمات ارزان قیمت به سازمان‌ها٬ نهادها و شرکت‌های مذکور ارائه می‌کند. این پیشنهاد می‌تواند به عنوان یک عامل تشویقی در کنار قوانین و مقررات کار و تأمین اجتماعی عمل کند. سازمان تأمین اجتماعی از طریق چنین پیشنهادی می‌تواند در حین تقویت سازمان‌های اقماری خویش در کنش و عملکردِ آن‌ها حل و هضم نشود و در راستای هدف تأمین اجتماعی که حمایت است گام‌های مؤثرتری بردارد. لازم به تذکر است که سازمان تأمین اجتماعی با عملی کردن این پیشنهاد می‌تواند ضربه‌ی یزرگی به شرکت‌های پیمانکاری وارد آورده و بساط واسطه‌گری را برچیند.

مسأله‌ی دیگر که باید به دقت مورد بررسی و موشکافی قرار گیرد مسأله کارآمدی سرمایه‌گذاری‌هایی است که تاکنون توسط شرکت‌های اقماری سازمان تأمین اجتماعی صورت گرفته است. نگارنده در حین بررسی منابع و تحقیقات انجام شده در این زمینه به پایان نامه‌ای تحت عنوان بررسی عوامل مؤثر بر علل پایین بودن بازدهی سرمایه‌گذاری سازمان تأمین اجتماعی و تأثیر آن بر ذخایر بیمه شدگان٬ برخورد. این پایان نامه به دهه‌ی ۷۰ تعلق دارد. بر اساس تحقیقات صورت گرفته توسط مؤلف پایان نامه «در حال حاضر شناسنامه‌ی دقیقی که پاسخگوی کلیه‌ی جهات سرمایه‌گذاری سازمان تأمین اجتماعی باشد وجود ندارد و گزارش‌های توجیهی٬ فاقد اطلاعات لازم و واقعی برای انعکاس بازده حاصل از اجرای پروژه‌ها بوده و یا لااقل قابل طبقه بندی از جهات وجود امکانات٬ سرمایه٬ نیروی انسانی و مدیریت و بالاخره مشخصات تولید نیستند.» وی می‌افزاید: «حسابداری سازمان تأمین اجتماعی به صورت تعهدی نبوده و سازمان عملیات حسابداری خود را به روش نقدی به انجام می‌رساند. به همین دلیل بررسی عملکرد شرکت‌های سرمایه‌گذاری چندان روشن نیست تا بتوان گفت این شرکت‌ها تا چه قدر موفق بوده‌اند.

زمینه‌های سرمایه‌گذاری شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی در صنعت بسیار متنوع می‌باشد. از قبیل صنایع کاشی٬ سیمان٬ فیبر٬ شیشه٬ عایق سازی٬ موتور سازی و غیره در صنایع سنگین و زیر بنایی نیز از طریق خرید اوراق سهام شرکت‌هایی مانند مس شهید باهنر و فولاد کاویان و غیره مشارکت نموده است.

در بخش معدن فعالیت‌های پراکنده‌ای اعم از اعطای تسهیلات به بانک تخصصی صنعت و معدن گرفته تا استخراج انواع خاک‌های معدنی به چشم می‌خورد. در صنایع غذایی٬ عمده‌ی فعالیت‌ها٬ مشارکت در دامداری و کشاورزی می‌باشد ولی در این زمینه به علت طولانی بودن مدت پروژه از شروع تا بهره‌ برداری و در نتیجه طولانی شدن دوره‌ی بازگشت سرمایه٬ گرایش کم‌تری به این نوع سرمایه‌گذاری وجود دارد.»

در این بررسی عوامل پایین بودن بازدهی سرمایه‌گذاری سازمان تأمین اجتماعی موارد زیر را شامل می‌شوند:

عدم وصول به موقع مطالبات سازمان از دولت.
تحمیل بار مالی ناشی از تصویب و اجرای مقررات قانونی خاص٬ به لحاظ همسو کردن سازمان با سیاست‌های کلی و عمومی کشور.
تعیین نرخ پایین سود توسط شورای عالی بانک‌ها در سنوات گذشته برای سپرده‌های سازمان.
اجرای پروژه‌های بیمارستان سازی در نقاطی که فاقد توجیه اقتصادی و اجتماعی است.
ماهیت ذخایر مالی سازمان‌های بیمه‌ای و ریسک.
تداخل طرح‌های سرمایه‌گذاری با مسائل سیاسی.
همسو نبودن طرح‌های سرمایه‌گذاری با نظرات کارشناسی.
عدم دسترسی به اطلاعات جامع٬ صحیح٬ و به روز از سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در سازمان.
نقش مدیریت در سرمایه‌گذاری سازمان تأمین اجتماعی.
نقش کارکنان در سرمایه‌گذاری‌های سازمان تأمین اجتماعی.
و بالاخره عدم ثبات شرایط اقتصادی در کشور.

اگر به ۱۱ مورد فوق توجه کنیم می‌بینیم که ۷ مورد آن مربوط به مشکلات درون سازمانی است و ۴ مورد آن مربوط به مشکلات برون سازمانی می‌شود. بنابراین می‌بینیم که حتا اگر ۴ مورد مشکلات برون سازمانی را کاملاً لاعلاج و غیر قابل حل فرض کنیم٬ ۷ مورد باقی مانده که مستقیماً مربوط به رفتارهای سازمانی غلط ما می‌شود. نظر نگارنده بر این اساس است که مسائل مربوط به مدیریت سازمانی و شفاف سازی را نمی‌توان از درون سازمان حل کرد. بلکه راه حل این است که کلیه‌ی کارگران٬ کارمندان و حقوق‌بگیران تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی٬ اتحادیه‌ای تشکیل دهند و نمایندگان این اتحادیه سالانه عملکرد سازمان تأمین اجتماعی و شرکت‌های اقماری‌اش را مورد بازبینی و پرسش قرار دهند. خود نمایندگان نیز باید از اتحادیه حقوق گرفته و میزان دارایی‌های آن‌ها هر ساله مورد بررسی موشکافانه قرار گیرد تا شاید از این طریق شفافیت لازم برای بررسی‌های دقیق‌تر پدید آید.

برگرفته از:ماهنامه فرهنگ توسعه آذر و دی ۱۳۸۱